小景原创 | 关于部门整体支出绩效评价的思考-以Z部门为例

2019-03-15

一、研究背景


党的十九大报告提出,为完善社会主义市场经济体制,要加快建立现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)指出,要构建全方位预算绩效管理格局,实施部门和单位预算绩效管理,逐步开展部门整体绩效评价。


部门整体支出绩效评价是预算绩效管理的创新实践,是从部门职能出发,在确定一定时期内预算部门运用财政资金所要达到的成果目标(即绩效目标)的基础上,运用科学、恰当的衡量指标,分析评价部门整体绩效目标完成情况、部门履职情况、产出效果情况及预算管理水平。与一般项目支出绩效评价相比,部门整体支出绩效评价更为复杂、更为综合,体现了财政支出绩效评价工作由单一到全面、从局部到整体的转变。


实践工作中,2011年财政部出台《财政支出绩效评价管理办法》,首次提出了部门整体支出绩效评价的概念,规范了评价工作程序、工作方法;2013年,财政部出台《预算绩效考评评价共性指标体系框架》,为中央部门及各省市开展部门整体绩效评价工作提供了参考依据。根据中央颁布的政策,北京、上海、浙江、广东等省市陆续开始试点部门整体支出绩效评价工作。经过实践发现,目前部门整体支出绩效评价工作存在绩效评价指标体系设计困难,评价过程中过于关注资金而忽视职能等问题。为此,我们基于部门整体支出绩效评价工作经验,对部门整体支出绩效评价的思路进行初步探讨。


二、部门整体支出绩效评价的总体思路


(一)部门整体支出绩效评价的核心要素:部门履职为主,资金投入为辅


根据部门整体支出绩效评价的定义,部门整体支出要考察评价的是部门及其所属单位基于确定的职能职责,使用全部部门预算资金在一定期限内实现的总体支出和效果。从这一定义可以看出,在开展部门整体支出绩效评价时,需要综合考虑部门预算和部门履职之间的关系,一方面部门预算资金是部门为了实现其职能职责所投入的一种“资源”,需要考虑资金投入的方式、方向是否对部门落实职能职责发挥了作用,考虑部门资源分配的效率;另一方面部门履职过程是基于职能职责对资金、人力等资源的分配过程,其最终结果是向社会公众提供特定的公共产品或公共服务,是资金、人力等资源投入后实现的产出与效果。因此,在部门整体支出绩效评价过程中,不能仅仅考虑资金投入,要把握“部门履职”这一核心要素,围绕综合性、宏观性和政策性三个层面,从资源(资金)投入的角度出发,分析部门职能职责和部门履职结果之间的契合关系。



(二)部门整体支出绩效评价的侧重点:综合考虑基本支出和项目支出


众所周知,部门整体支出分为基本支出和项目支出。其中,“基本支出”是公共部门为保障其机构运转、完成日常工作任务而编制的预算支出,按其性质分为人员经费和日常公用经费;“项目支出”是公共部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标而发生的支出,包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。


总结以往开展部门整体支出绩效评价的经验发现,多数评价人员在实际工作中会存在一个疑问:有些部门的履职并不全是由项目资金保障的,比如环保部门的行政审批和行政许可、税务部门的办税业务等,这些业务工作构成了部门整体履职的基础保障,然而在分配资源时,此部分投入的经费往往是按照定额标准拨付的人员经费、办公经费,可能并无重点的项目资金投入。那么在开展评价时要如何处理“基本支出”和“项目支出”的关系?


从前述概念中可以看出,基本支出用于保障部门日常运营,项目支出用于保障项目实施,在实际工作中,部门会因改进效率、提升工作质量等需求,设立与机构运营、日常工作任务相关的项目,这时候就需要安排项目支出进行保障,而由特定的行政工作任务或事业发展目标产生的项目,在达成目标后,也将交由运营或日常工作进行维护或成果的应用,如信息化系统建设完成后的日常运维等,基本支出和项目支出共同服务于部门(组织)的绩效目标(战略目标)的实现。因此,在部门整体支出绩效评价过程中,需要对基本支出进行分析,以评价部门履职过程的“效率”,评价项目产生的生产能力或服务能力是否得到了充分的使用,同时,围绕投入规模、目标方向等要素选择重点项目支出,分析部门是否开展了“正确”的项目,以评价部门资源分配的“效果”。


(三)部门整体支出绩效评价的基础:绩效目标


根据财政部的定义,部门整体支出绩效目标是部门及其所属单位按照确定的职责,利用全部部门预算资金在一定期限内预期达到的总体产出和效果,包括了基本支出绩效目标和项目支出绩效目标。部门整体支出绩效目标是部门预算安排及开展绩效评价工作的前提和关键,绩效目标的质量决定了部门预算分配的合理性及绩效评价工作的科学性。然而现阶段,多数部门的整体支出绩效目标质量不佳,存在任务与目标混杂、未突出体现部门工作的综合性,年度目标与长期发展目标、项目支出绩效目标与部门整体支出目标、下属单位与上级主管部门的绩效目标缺乏衔接,指标繁杂但缺少核心指标、指标间衔接性不足、指标不够量化、连续年度内指标缺乏可比性等问题,不能够完全满足绩效评价的需要,因此,在开展评价工作时,评价人员就需要了解部门整体支出绩效目标产生的过程和分解结果,必要时可能需要重新梳理被评价部门的整体目标,以确保绩效目标能够充分反映部门整体产出和效果,并能够与绩效评价指标体系衔接。


(四)部门整体支出绩效评价的难点:科学构建绩效评价指标体系

构建科学规范的绩效评价指标体系,是开展绩效评价工作的核心工作,也是现阶段评价工作中的难点。2013年,财政部发布了《预算绩效考评评价共性指标体系框架》(财预〔2013〕53号)。该共性指标体系框架以财政资金管理使用为主线,按照资金使用前、资金使用中、资金使用后的逻辑思路,从投入、过程、产出和效果四个维度设置了一级指标,并细化分解了二级指标和三级指标,整体上能够对具体工作进行指导,目前各级部门及社会机构也主要参考该框架研究构建部门整体支出绩效评价指标体系,但受到部门整体支出绩效评价工作尚处于起步阶段的现实制约,实际应用的绩效指标评价体系还不同程度地存在着指标结构不合理、指标内容相关性、逻辑性不强或指标间存在冲突、指标体系重点不突出、指标标准设置不合理等问题。


为了解决以上几项问题,评价人员在构建指标体系时,要明确部门整体支出绩效评价是要对部门预算资金投入后产生的产出和效果进行评价,构建“以结果为核心、以定量指标为主、突出部门特性的整体支出绩效评价指标体系”


一是,要注意平衡过程性指标和结果性指标、共性指标和个性指标之间的关系,加大结果性指标数量,以突出部门整体支出绩效评价的工作重点,反映和评价部门的履职效果;在目标设定等必要的共性指标基础上,根据部门职能特点,设定符合部门特点、能够进行横向比较的个性指标,提高指标体系的适用性。


二是,要充分考虑部门履职过程中的“效率”,在投入部分加大对资金分配(预算配置)指标的考核权重,采用重点任务领域资金分配比重(如文化事业整体投入、人均投入等)等反映资金支出结构的指标,评价部门对资源的配置能力;在过程或产出部分,设置行政成本控制率等指标,以促进部门提高成本控制意识,提高履职效率。要客观科学地评价部门履职效果将部门的重点职能或年度重点任务融入产出和效果指标,提高产出和效果指标的针对性。


三是,要科学合理设置评价标准在评价中采用公开发布的相关数据,选取3-5年平均值、行业标准、历史标准等作为标杆基准值,以提高评价标准的的科学性。


三、部门整体支出绩效评价体系的案例


(一)案例部门基本情况[1]


1.部门职能及机构设置。Z部门是全额拨款的事业单位,内设办公厅、教务部、培训部、对外交流与培训开发部、教学研究部、科研部、信息技术部、人力资源部(机关党委)8个二级管理机构,实行理事会领导下的院务委员会负责制,主要负责承接党政领导干部、企事业单位高层管理人员、高级专业技术骨干等各类领导人才培训工作。同时,可承接政党、企业和社会团体委托的培训项目。


2.部门整体支出情况Z部门201X年部门整体支出约21000万元,包括基本支出8000万元、项目支出6400万元、经营支出7200万元。


3.部门整体绩效目标。201X年Z部门并未设置部门整体支出绩效目标,但按照部门功能定位、事业发展规划、年度工作重点,确定了绩效目标考核体系的重点内容,并按照培训管理、教学管理、人才建设、后勤保障、信息化建设维护等5个子项目分别设置了子项目绩效目标。


(二)评价工作的目的

通过开展绩效评价工作,总结201X年Z部门整体支出投入、过程、产出和效果情况,以成本控制、部门履职和支出效果实现情况为主要切入点,考察部门资金分配决策程序健全性、决策依据充分性,考察资金使用在保障教学、提高培训效果等方面的支撑作用,在此基础上发现问题,总结经验,提出改进建议,为Z部门进一步加强资金管理,提高资金的使用效益提供参考。


(三)评价工作过程

部门整体支出绩效评价工作分为前期准备阶段、实施评价阶段,总结报告阶段和工作收尾阶段,其中前期准备阶段是全部工作的基础,在这个阶段需将会讨论形成评价思路,拟定工作方案,用以明确后续工作的时间规划、质量要求、人员投入等事项,并为后续工作提供需参照执行的基础文本下文将结合本文第二部分内容,重点说明在前期准备阶段,工作组讨论研究案例评价思路的过程。


1.分析资料,拟定评价要点,撰写评价方案。

对前期获取的自评材料进行分析,围绕Z部门的基本职能和业务特点进行内部研讨,研究评价思路,确定评价重点,制定评价工作方案。经分析发现,Z部门的核心职能是承担并完成各项培训业务(调训班次、委托班次和网络培训班次等),即开展教学培训工作,上级主管部门对其年度工作量有明确的考核要求,且以往年度该部门接受过评价;此外,评价工作开始前,委托方(即Z部门上级主管部门)也提出了对其运营成本的关注需求。因此,在前期设计评价方案时,评价工作组讨论确定将评价重点落在Z部门当年度教学培训工作的完成情况(产出及效果)上,并将根据近三年的经费分配、成本投入情况,对部门资源分配、成本控制等进行分析评价,并据此撰写了评价工作方案。


2.梳理部门整体支出绩效目标

根据Z部门提供的自评材料,评价人员发现该部门按照子项目设置了绩效目标,但并未设置完整的整体支出绩效目标,因此,评价工作人员按照单位职责,结合当年度的工作计划及子项目目标等资料,重新梳理了该部门的整体支出绩效目标。

      注:本示例为简化版,主要思路为按照行动方向(Direction)、目标(Objective)、行动(Action)、衡量标准(Measure)逐级分解目标,即逐级承接分解法(DOAM法),可用于对年度目标及任务的分解。实际操作中,可继续对任务目标进行分解,以确定资金投入的具体目标及考核指标,进一步细化分解形成部门整体目标框架

3.构建绩效评价指标体系。

      在确认评价重点及完成部门目标梳理后,工作组参考财政部《预算绩效考评评价共性指标体系框架》(财预〔2013〕53号)的框架初步设计了绩效评价指标体系,并在实施阶段根据现场情况对初步拟定的绩效评价指标体系进行了修正。

(四)评价结果

评价认为,截至201X年底,Z部门完成了全部的计划工作,该部门结合十九大等会议精神创新性地开发了数门课程,通过对建设现场教学点、完善网络课堂及开设国际化课程等,深入推进了教学改革创新,逐步构建了符合部门发展定位、符合时代特点的课程体系,带来了非常好的教学效果。从资金分配方向及支出结构看,部门整体支出较好地保障了部门职能的实现,但从履职效率角度看,Z部门的成本控制还有待改进,如,机关运行经费[2]较上年有所增加,201X年Z部门机关运行经费总额1,582.57万元、人均6.85万元,较2016年分别增加55.76万元、0.04万元,增幅3.65%,高于所在地市201X年居民消费价格总指数(CPI)增长幅度(1.7%)[3]


(五)经验与不足

1.收获的经验。

一是提前拟定拟定工作方案,明确评价要点及工作思路,有效地指导了后续评价工作;二是结合被评价单位的实际情况,对其资料进行分析,有助于更深入地了解被评估被评价单位的核心业务,便于在评价中调整细化目标及指标体系,以提高评价工作的科学性。


2.存在的不足。

一是Z部门前期并未设置绩效评价目标,该部门职能相对单一,评价工作组在评价工作前期对该部门的绩效目标进行了重新梳理,但相较于部门自行设置的绩效目标体系,评价组对被评价单位核心职能的了解还不够全面,设置的目标和指标还不够完整,也无法全面反映部门目标分解和资源配置情况。


二是在对Z部门开展评价的过程中,虽然评价工作组尝试对其支出进行成本分析,但评价发现,该部门在进行财务核算时,其成本归集并不完整,评价时无法对其全部的成本支出进行分析,成本分析的结论不够全面。


三是该部门主要的职能是针对党政机关领导进行培训,其产出成果是比较难以衡量的,因此在对其产出和效果进行分析评价时,只能采取传统的定性分级方式,对此类工作成果如何进行更为科学的评价,还需要进一步探讨。




[1]部门基本情况及相关数据进行脱敏,相关数据为修正后数据。

[2]机关运行经费:是指为保障行政单位(含参照公务员法管理事业单位)运行用于购买货物和服务的各项资金,包括办公及印刷费、邮电费、差旅费、会议费、福利费、日常维修费、专用材料及一般设备购置费、办公用房水电费、办公用房取暖费、办公用房物业管理费、公务用车运行维护费以及其他费用。

[3]数据来源:Z部门所在地市统计局。


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