绩效预算的全球演进 ——传统绩效预算的得失与新型绩效预算的挑战(下)

2019-04-16

新绩效预算的特点与挑战

  20世纪80年代以来,世界范围内掀起了新公共管理改革的浪潮,强调以企业家精神重塑政府,以减轻财政压力、提高政府的效率和服务水平,从而推动了很多国家新一轮的财政管理改革,绩效预算由此得到复兴。与传统绩效预算相比,新绩效预算在实施基础、配套改革、绩效评价、信息应用等方面有了很大的改变。

  第一,更加重视立法机关的参与。

  绩效预算的成功实施,不仅要靠行政部门的推行,还需要其他利益相关主体的配合。经合组织(OECD)在各国绩效预算的实践和进程报告中指出:行政部门通常是绩效预算的发起部门,可以推动绩效预算的具体实施,但深化推进还会受到外部压力的影响。

  立法机关在绩效信息方面发挥着至关重要的作用。加拿大国会对于更多信息的需求,反过来促进了行政部门监督结构的改善。同样美国国会对于绩效目标设定的更多参与,促进了2010年美国“政府绩效与结果现代化法案”的出台。因此,立法机关对绩效信息需求的压力,会在一定程度上推动绩效预算的实施。

  在实施新绩效预算的过程中,大多数国家日益重视加强绩效预算和绩效评价的立法工作。美国1993年通过的“政府绩效与结果法案”(GPRA)是全球第一部关于政府绩效管理的法案,使得政府绩效管理首次在法律层面上得以确立,并强制要求联邦机构根据部门使命呈报战略规划、编制年度绩效计划、提交绩效报告。绩效预算改革以法律的形式确立下来,使其不会因为行政首脑的换届而停滞。法国于2001年颁布了新“财政组织法”,提出了以结果为导向的预算模式,并规定从2006年开始全面实施。

  第二,更加注重政府成本会计改革。

  对成本的精确核算是开展预算绩效管理的前提。收付实现制会计并不能准确计量政府活动的成本,政府会计改革的滞后是传统绩效预算失败的重要原因。在推进新绩效预算改革中,大部分国家进行了与之配套的政府会计改革,将权责发生制原则引入政府会计。因为权责发生制会计更为关注成本分摊和资源的使用,由此可以得到应用于绩效预算的信息。

  第三,促进绩效评价指标体系的完善。

  传统绩效预算提供的绩效信息主要是单位成本和工作量分析,政府各机构倾向于使用投入指标和产出指标进行绩效评估。产出是定量指标,并不能说明政府活动(提供公共产品或服务)的影响是好还是坏,并且受技术的限制,产出指标和成果指标不能得到很好的测量。而新绩效预算更重视结果,强调以结果为导向,反映了政府机构对目标的完成情况,说明了政府活动产生的各种影响。

  指标的设计是绩效评估的重点。澳大利亚以绩效管理循环(performancemanagementcycle)和绩效改善循环(performanceimprovementcycle)为基础框架,将目标和产出框架、战略规划和平衡计分卡结合起来,其中指标设计方面分为结果指标、产出指标和管理项目指标三类。波兰财政部在咨询了预算领域的专家后,建立绩效指标库以提升绩效指标的质量。荷兰强调其绩效指标的有用性和有效性,更为注重那些对外部问责性有用或者能确定资金分配水平的指标。此外,绩效指标必须得到各部门的认可,这样才能降低绩效预算的执行难度。在英国的绩效预算改革中,绩效目标、评价指标都是以部门为主来推进的,财政部等预算管理机构进行指导,并向其他绩效管理者、技术专家等征求意见。

  尽管新绩效预算有不少的优势,但在实践中也面临新的挑战,即:绩效信息对预算决策的影响依旧有限。

  将绩效信息与预算决策联系起来是OECD对新绩效预算模式的定义,各国在实践中也致力于将两者挂钩。然而,尽管近些年绩效信息日益增多,但对预算分配决策的影响依旧是有限的。绩效信息与资金分配并不存在自动的或公平的挂钩方式。如果一个项目的绩效不好,我们是应该因为这个项目浪费资金而将其预算削减呢,还是需要加大资金投入使其更好呢?这确实是一个两难的选择。由于存在许多情况,讨论出一种将绩效与预算决策联系在一起的机械的方式,往往是非常困难的。法国就曾经出现了一个非常有趣的情况:警方和军方使用同一指标——筛选司机酒驾的比例,来说明道路安全问题:警方以高比例来说明其控制是有效的,而军方则以低比例说明其预防是有效的。在这一案例中,道路安全项目若以这一绩效指标来衡量,并由此决定项目资金的拨付,似乎并不可靠。

  此外,许多项目存在多重目标,而单一维度的项目评分或绩效评级有时会误导政策制定者。较低的评分结果可能会导致预算的缩减,甚至在某些情况下还会引导决策者取消该项目。但如果这个项目是很重要的,较低的评估结果其实意味着需要在该项目上投入更多的人力资本、技术支持以及高效的管理。绩效信息和预算决策未必存在强烈的因果关系,如果仅以绩效评价结果来决定预算分配,似乎也并不科学。 

文章来源:中国财经报网     作者:朱旭阳    南开大学教授


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