【国际经验】预算支出审查的国际经验与启示

2019-08-13

365bet官网是干嘛的2008年全球金融危机后,以绩效为导向的“预算支出审查”作为一项重要的预算绩效管理工具,在经济合作与发展组织(OECD)成员国得到广泛应用,并在大幅削减低效无效资金 、保障重点领域支出需要等方面发挥了重要作用。当前,随着我国经济发展进入新常态,减税降费力度增大,财政收支矛盾加剧,财政支出基数固化、支出结构不合理等问题凸显。OECD国家开展预算支出审查的经验和教训,对于我国解决现实问题、深化预算绩效管理改革具有重要借鉴意义。


预算支出审查的国际经验与启示



2008年全球金融危机后,以绩效为导向的“预算支出审查”作为一项重要的预算绩效管理工具,在经济合作与发展组织(OECD)成员国得到广泛应用,并在大幅削减低效无效资金 、保障重点领域支出需要等方面发挥了重要作用。当前,随着我国经济发展进入新常态,减税降费力度增大,财政收支矛盾加剧,财政支出基数固化、支出结构不合理等问题凸显。OECD国家开展预算支出审查的经验和教训,对于我国解决现实问题、深化预算绩效管理改革具有重要借鉴意义。


? ? 预算支出审查的实施背景


全球金融危机对各国财政可持续性提出挑战。自20世纪80年代开始,英国、荷兰、丹麦、芬兰、加拿大等国为加强财政整顿,在预算编制过程中有选择地审查部分支出事项。2008年金融危机爆发后,多数国家税收增长乏力,甚至养老和医疗等刚性支出都难以为继。化解庞大的财政赤字压力、提供充足的政府救市资金成为各国政府的当务之急。越来越多的OECD国家认识到,政府部门对存量支出的忽视使一些低效无效、优先级别低的支出在预算中长期沉淀,造成财政资源闲置浪费突出,难以有效解决财政支出结构不合理、支出规模有增无减等问题。为应对后危机时代财政可持续性挑战,各国纷纷将审查关注点转向存量支出,以期在削减财政赤字、全面修正公共政策方面有所作为。


传统预算编制模式的缺陷使得支出削减效果不理想,如何确定支出事项的优先顺序一直是困扰财政部门和决策者的重要问题。在传统的“基数+增长”的预算编制模式下,由于缺乏有效的绩效信息,加之各支出部门和受益群体为“维护既得利益”而施加的阻力,政府支出结构很难优化。支出结构固化使决策者如果想压减预算,只能选择对所有项目或者转移支付采用“一刀切”的方式统一压减,难以发挥财政部门在预算分配中的主动性。新增支出往往只能依赖税收增长,预算需求和资源的错配经常发生,预算削减的针对性和效果都不理想。为弥补原有模式缺陷,同时给新增支出创造财政空间,预算支出审查从一项临时举措逐步转变为越来越多国家预算管理的“常规做法”。


截至2018 年底,在36个OECD成员国中,有27个成员国已开展预算支出审查(2011年仅有16个)。


? ? 预算支出审查的主要做法


预算支出审查是一种确定财政支出优先次序的工具,即通过运用特定程序,对现有预算支出的实施机构和部门、实施方案、业务流程等进行审查评估,对提供无效或不必要公共产品的支出政策进行削减,有针对性地制定节支和优化支出顺序方案,从而将有限的政府资源重新分配至最佳效益的项目上,最终降低公共财政的规模和增长水平。


首先,从审查重点看,关注效率审查和战略审查。


效率审查,即对现有支出或项目的实施方式进行审查,看其在流程设计、组织实施等方面是否存在资金浪费、低效无效等问题,在不改变原有支出提供的公共产品或服务(即产出)的情况下提出节支建议。


战略审查则是通过找出与国家宏观战略不符、政策有效性较差或政策优先次序较低的项目和政策,提出削减所提供的公共产品或服务以减少开支。如2010年荷兰曾实行战略审查,该审查选取了20项重大政策,目的是提出在未来4年内压缩20%支出的方案。


比较来看,仅依靠效率审查难以达到大幅、快速削减开支的目标,实际削减幅度很少能超过2%。因此,在实践中各国通常将二者结合使用,并将战略审查作为预算支出审查的重点。


其次,从审查范围看,预算支出审查包括综合性审查和选择性审查。


综合性审查不受限于任何预设的审查主题或支出事项,要求所有部门和机构全面审查预算项目,更好地关注本部门或机构的项目和服务,精简内部操作,转变工作方式,并提出尽可能实用的、最重要的节支方案,多被应用于满足财政困难时期削减赤字的需要。如英国2010年开始实行的综合支出审查(CSR),被称为一种“全面彻底(由根到枝)”的审查,几乎涵盖了法定支出、对地方的转移支付等在内的所有事项;2010—2014年通过审查削减了部门预算总支出(医疗和海外援助除外)的19%。


选择性审查是针对特定领域或对象,包括对特定项目、流程、机构等的审查,尤其是将关注度较高和存在争议的事项(如环境保护、公共健康等)作为重点,也常采取轮动方式在一定周期内逐步覆盖所有审查对象。例如:2008—2010年期间,加拿大政府组织的预算支出审查,每年会覆盖1/3的联邦政府机构。


比较而言,选择性审查是一种渐进的再分配方式,适合于对财政支出的常规限制,更容易被各方接受,但若只采用选择性审查可能会忽略重要节支对象;综合性审查覆盖全面,可在短期内起到大幅削减总支出、调整支出结构的作用,但实施成本高、难度大。


再其次,从审查维度看,纵向上包括结余审查和管理审查、横向上包括部门审查和跨部门审查。(见下图)


根据审查目标,预算支出审查分为结余审查和管理审查。结余审查是一种财政整顿活动,主要通过减少具体的项目支出和提高政府运作效率来控制总支出规模。管理审查旨在评估项目和机构职能,以确保两者之间保持相关性、有效性和可负担性。


根据审查对象,预算支出审查分为部门审查和跨部门审查。部门审查的范围较小,一般一次审查一个部门,也可同时审查多个部门,但每个部门单独审查。跨部门的横向审查范围较大,涵盖了一系列由多个联邦部门或政府授权机构共同实施或提供服务的相互关联的政策、项目群。


最后,从组织方式看,预算支出审查可以采取自下而上、自上而下以及上下联合的方式。


自下而上方式,即先由支出部门内部自评,确定节支方案后再呈报中央,应用国家包括英国、爱尔兰和加拿大等。如英国综合支出审查(CSR)主要由各支出部门自行设计,自我评价后提交至财政部,收到各部门提交的方案后,财政部也可以提出新的方案,再由内阁公共开支委员会(PEX)统一负责评审。


自上而下方式主要由财政部门主导并独立提出资金削减方案,部门很少参与。法国在公共政策全面修订(RGPP)期间采取了这种方式。


上下联合方式一般由财政部和支出部门共同完成审查和方案制定工作,荷兰和丹麦主要采用此方式。作为预算管理的专业部门,各国的财政部门都会全程参与预算支出审查,支出部门提出的削减方案在提交最终决策领导之前,财政部要严格履行监督程序并完成审查报告,其提出的评审意见和削减方案将作为预算决策的关键依据。


经验表明,单纯采用自上而下的预算支出审查方法往往难以奏效,因为如果支出部门对需要自己执行的节支措施不理解或不认同,实施时会面临重重困难,效果也不理想。因此,各国多采用自下而上或联合审查的方法,以使支出部门在确定节支方案的过程中发挥积极作用。


? ? 成效与挑战


OECD国家开展的预算支出审查,在节约财政资金(见表1)、优化财政支出结构、保障国家和政府部门跨期战略目标及任务实现等方面取得了积极成效。





以美国为例,自2011年起,美国审计署根据法律授权对项目、机构、政策进行审查,重点审查部门内部或者部门之间是否存在重复项目或活动(见表2)。通过审查,2012—2014年共取消或合并可能存在重复、重叠、零散等问题的项目587个,削减和节约财政资金690亿美元。





从各国的实践看,预算支出审查还存在一些有待破解的难题:一是如何使审查结果在优化财政支出结构方面发挥更大作用;二是如何进一步健全预算支出审查常态化机制,避免应急式、运动式审查;三是如何更加科学设计绩效指标和审查方法,区分评价对象自身和外部因素对项目执行结果的影响。


? ? 主要启示


一是建立预算支出审查常态化机制。尽管我国实施部门预算改革已有十几年,但支出基数痕迹依然很浓,特别是部分重点领域的支出每年都保持较高增长,导致相关部门只重视支出增量安排,而不关注支出存量的及时清理。因此,借鉴OECD国家经验,财政部门可研究在预算编制过程中建立常态化的预算支出审查流程,指导各业务部门对支出存量进行周期性绩效审查。


二是定期开展部门综合预算支出审查。在特定阶段,预算支出审查可作为节省财政开支的重要手段,即在保持整体支出满足宏观调控需要的前提下,核减低效支出,对已有项目提出绩效改进方案,优化支出结构,为新增的优先项目创造新的财政空间。当前我国财政收支矛盾凸显,可从2020年预算编制起,在明确各部门预算削减比例的基础上,由部门自行研究确定项目优先顺序,提交财政部门进行审核;对跨部门的政策项目,由财政部门牵头统筹审核;根据2018年绩效评价情况和预算执行率,对执行率偏低和低效无效的预算支出予以压缩。


三是加强统筹领导和部门配合。预算支出审查涉及财政资金再分配,必然会触动支出部门和有关单位的“奶酪”,阻力不容小觑。因此,不仅需要高层重视和统筹推动,也需要全国人大和社会各界予以支持。从现实国情看,我国选择“上下联动”的审查方式较为可行。一方面,要调动支出部门的积极性和主动性,提高其我审查的质量;另一方面,财政部门要在预算支出审查方案设计、项目遴选、资金分配方案等方面做好指导,增强支出优化方案的说服力和可行性,防止反弹。(财政部预算司供稿)



来源:中国财经报 2019年8月10日“绩效新时代”专刊? ? ? ??



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